Prima pagina

LE AGEVOLAZIONI FISCALI PER LA ZONA ECONOMICA SPECIALE UNICA SUD

di Alessandra Di Giovambattista

04-11-2024

Con le modifiche apportate al decreto legge n. 91 del 2017, istitutivo delle 8 aree meridionali indicate come zone economiche speciali (ZES), è stata cambiata la strategia della programmazione dello sviluppo delle zone del Sud; ciò è avvenuto attraverso l’emanazione del decreto legge n. 124 del 2023 che ha proceduto all’individuazione di un’unica zona economica speciale che coinvolge tutto il Meridione italiano. A tale nuova disciplina sono poi state apportate modifiche sia con il collegato alla legge di bilancio per il 2025, in materia fiscale, cioè il decreto legge 155 del 2023, sia con la legge di bilancio stessa. L’obiettivo della ZES unica Sud è di far sviluppare in modo sinergico ed efficiente tutte le attività presenti sul territorio nonché di incentivare anche nuove strutture per valorizzare zone che presentano potenziale economico ma che finora hanno stentato a decollare.

Per provare a fare un’analisi circa l’opportunità dell’organizzazione territoriale e della governance unica per il Sud, bisogna prima di tutto riflettere sulle cause per le quali questa parte d’Italia rappresenta il fanalino di coda del tessuto economico nazionale mentre per la Comunità europea è una zona in cui i risultati e le performancesono lontani dalla media europea. Il recupero produttivo del Meridione d’Italia è una questione che riguarda sia il nostro Paese sia l’Europa: se in Italia il prodotto interno lordo (PIL) pro-capite e l’occupazione nella loro totalità non riescono a crescere è perché la nostra Nazione marcia a due velocità, con un centro-nord che è sulla media europea ed un centro-sud che ne è al di sotto del 75%, ma in alcune zone anche del 100% (per un approfondimento si consulti l’ottavo Rapporto sulla Coesione e lo sviluppo dell’Unione europea presentato nel 2022).

Eppure il Sud produce attualmente il 50% dell’energia rinnovabile italiana e questo potrebbe rappresentare un esempio della concreta possibilità per il Meridione di candidarsi come punto di raccolta e stoccaggio delle energie rinnovabili; ma per far questo occorre efficientare amministrazioni ed infrastrutture, potenziare i porti e stimolare la crescita delle aziende nei territori circostanti che si presentano come aree essenziali nel Mediterraneo per gli approvvigionamenti delle materie prime destinate sia al nostro Paese sia all’Europa.

In prima analisi cerchiamo di valutare sinteticamente la situazione che si era delineata sul finire del 1800 e nei primi decenni del novecento, partendo dalle parole di Francesco Saverio Nitti, Presidente del Consiglio dei Ministri del Regno d’Italia tra il 1919 ed il 1920, che nel suo libro “Scienze delle finanze Nord e Sud” scrisse testualmente: “dal Regno delle due Sicilie furono ritirati ben 443 milioni di monete di vario conio, mentre il Regno di Sardegna ne aveva soltanto 27 milioni”, quindi solo il 6% rispetto al “Regno di Napoli che nel 1857 era lo Stato italiano con la maggiore solidità finanziaria, scarso debito, poche imposte ben armonizzate!”. Questa analisi dei fatti fu confermata, successivamente da Antonio Gramsci (nel suo libro “Temi sulla questione Meridionale” del 1926) il quale evidenziò “l’emigrazione di ogni denaro liquido dal Mezzogiorno al Settentrione per trovare maggiori e più immediati utili nell’industria”. Con questi dati si può quindi concludere che una questione meridionale non sembrava esistere prima dell’unità d’Italia e l’impoverimento del Sud da parte del Nord avvenne con il placet della classe politica, sostanzialmente a favore del Regno Sabaudo, che ne sottovalutò la portata in quanto non voleva assolutamente che si palesasse il problema. Poi con lo scoppio della guerra mondiale furono create aziende di forniture militari localizzate essenzialmente al Nord; ciò generò un ulteriore flusso a senso unico di risorse pubbliche prelevate su tutto il territorio italiano a favore delle attività produttive localizzate sul territorio settentrionale.

Nel ripercorrere rapidamente le misure più recenti e significative che cercarono di colmare il divario che nei primi del novecento si era formato tra Sud e Nord ci si imbatte, dopo la seconda guerra mondiale, e precisamente nel 1950, con la Cassa per il Mezzogiorno - che lavorò per 40 anni, fino al 1984 – creata come un ente con autonomia progettuale e decisionale che doveva andare ad affiancare (anche sostenendo investimenti privati) gli interventi predisposti dallo Stato finalizzati ad eliminare il divario Nord-Sud. In quel periodo furono costruite le prime grandi infrastrutture del Meridione e il progetto partì dal considerare il Sud come un’unica grande area dove le problematiche di base dovevano essere risolte con uno sguardo unitario, andando al di là della visione localistica. L’esperienza della Cassa, che nei primi due decenni dalla sua costituzione aveva effettivamente migliorato le condizioni di vita delle popolazioni meridionali, si concluse negli ultimi 15 anni di attività con inchieste che evidenziarono sprechi, inefficienze e rapporti clientelari tra classe politica, cittadinanza e organizzazioni malavitose presenti sul territorio. Negli anni 90, dopo che la Cassa per il Mezzogiorno fu commissariata per due anni, dal 1984 al 1986, furono poste in essere delle misure che avrebbero dovuto, da una parte, contrastare la disoccupazione con i contratti d’area, dall’altra ammodernare le infrastrutture ed i servizi del Paese attraverso i patti territoriali. Ma furono misure che non sortirono alcun effetto ed anche in questo caso si dispersero risorse attraverso una gestione politico amministrativa diseconomica.

Tralasciando poi misure disorganiche e a macchia di leopardo che si sono succedute negli anni successivi, si arriva agli obiettivi che si pone il PNRR di rilanciare il territorio meridionale alla ricerca del suo efficientamento produttivo e soprattutto burocratico.

L’Unione Europea ha messo in campo molte risorse finanziarie, anche attraverso i fondi europei, ma sembra che finora quelle investite nel Sud Italia non riescano a far decollare la ripresa economica. Si parla così di “trappola dello sviluppo intermedio”, come evidenziato nel citato Rapporto sulla coesione e lo sviluppo dell’Unione europea, in cui nelle regioni meno sviluppate dell’Europa meridionale (tra cui la parte sud dell’Italia) e Sudoccidentale a seguito di investimenti pubblici si assiste dapprima ad una crescita del PIL, ma dopo un certo punto il processo di sviluppo si arresta o addirittura retrocede ai livelli iniziali e si cade nel declino e nella stagnazione. E questo è ancora più evidente se si considera che le aree meno sviluppate dell’Europa orientale, grazie ai fondi europei, stanno invece recuperando terreno rispetto alla media dell’unione europea e ciò è dovuto al fatto che in tali Paesi il costo del lavoro è inferiore rispetto al meridione italiano. Così come è inferiore la produttività del Sud rispetto ai paesi del Nord Europa, ragione per cui gli investitori privati non sono interessati ad investire. Nel rapporto sono esplicitate ulteriori cause del divario che riconducono alle modalità di gestione ed alle strategie implementate dai Governi nazionali. Ed infatti alcuni Stati membri, dopo avere ottenuto fondi europei, smettono di finanziare con risorse pubbliche interne gli investimenti nelle aree depresse. Si assiste quindi un effetto sostituzione (c.d. crowding out) in cui, una volta che ci sono fondi europei destinati alle zone più arretrate, le risorse finanziarie italiane invece che essere distribuite su tutto il territorio, vengono concentrare in poche zone già a vocazione industriale penalizzando ancora di più le aree deboli.

Così operando, il risultano finale è un depotenziamento delle misure in quanto si disperde l’effetto sinergico delle risorse utilizzate ma soprattutto le aziende non hanno lo stimolo a fidelizzare, con risultati performanti, gli investitori, (perché rappresentati da un soggetto istituzionale europeo, sovranazionale riguardo al quale non ci si sente direttamente coinvolti), generando invece un processo di deresponsabilizzazione dell’impresa verso la propria Nazione, la quale, paradossalmente, utilizzerà parte delle imposte prelevate sugli utili prodotti per finanziare aziende di altre zone, spesso non svantaggiate!

Ed è invece nelle zone più deboli che è necessario, dopo l’iniziale ripresa dovuta allo sviluppo delle infrastrutture, passare a curare l’espansione ed il consolidamento dei processi innovativi, della ricerca, della formazione qualificata - anche attraverso campagne di finanziamenti collettivi (c.d. crowfounding) - e il cambiamento di mentalità nella gestione dei servizi pubblici e nei Governi locali che devono essere effettivamente al servizio dei cittadini. Questo con uno sguardo di programmazione di lungo periodo (anche ultra decennale) che permetta di sostenere e consolidare l’andamento migliorativo che si innesca con le politiche di sostegno.

È su questi presupposti che si deve riflettere sulla sfida aperta con la ZES unica Sud affinché questa misura diventi un’effettiva opportunità e non un ulteriore buco nell’acqua con dispendio di risorse e consolidamento di un’immagine di inefficienza del Meridione, ma non solo, bensì di tutto il sistema Italia. Il Sud ogni anno perde circa 130.00 giovani, per la maggioranza laureati, che emigrano verso paesi esteri o verso le zone del nord Italia; eppure la Campania è la terza regione in cui sono presenti start up innovative!

Questi contrasti andrebbero letti con più attenzione. Una prima riflessione va fatta sulla effettiva opportunità degli incentivi fiscali che non andrebbero dati a pioggia, sulla base di programmi che spesso non sono del tutto veritieri circa la sostenibilità ed efficienza degli investimenti o che non sono del tutto ben compresi da una classe burocratica poco avvezza alle questioni pratiche economiche e più orientata verso forme di puro garantismo giuridico che può creare blocchi di procedure attraverso reiterati nulla osta ed autorizzazioni (si pensi alla Conferenza dei servizi dove saranno presenti numerosi ed eterogenei soggetti). Andrebbero invece premiate in corso d’opera le realtà aziendali più meritevoli (eliminando il clientelismo politico che abbiamo visto nell’esperienze precedenti), dove i giovani, affiancati da tutor, possano iniziare la propria idea imprenditoriale e proseguirla con fondi pubblici, adeguatamente remunerati (pena la restituzione), nell’intento di evitare finanziamenti a poche singole aziende e di sfidare e competere con le realtà straniere più efficienti. Il processo di verifica degli obiettivi e risultati andrebbe regolarmente monitorato, da persone capaci e trasparenti, al fine di riflettere sui risultati intermedi (c.d. feedback) ed effettuare modifiche in itinere che permettano di migliorare gli esiti finali e consentire alle neo realtà imprenditoriali del Sud di continuare da sole la corsa verso il successo.

Un altro spunto di riflessione riguarda le politiche fiscali agevolative che, seppur valide nei meccanismi e nei risultati (ad esempio la DIT - Dual Income Tax - che sostanzialmente premiava le forme di autofinanziamento aziendale, sostituita, nel tempo da varie misure temporanee di agevolazione degli investimenti, le c.d.“Tremonti”) ed in base alle quali le aziende programmano i propri piani finanziari, dopo pochi anni vengono totalmente stravolte o abolite. Questa poca coerenza nella gestione della politica fiscale mina la fiducia dei cittadini ed allontana gli investitori, nazionali ed esteri.

Pertanto se si vuole che il modello ZES unica Sud sia un’opportunità positiva e inneschi il processo di sviluppo delle zone del Sud occorre prima di tutto riflettere sugli errori passati e chiedere che la classe politica ed amministrativa faccia molti passi indietro: che siano guide e non ostacoli. La finalità è quella di innescare un processo virtuoso valido per la crescita del Meridione a favore di tutto il tessuto economico della Nazione; un Paese che marcia a velocità diverse è diviso in sé stesso e pertanto non riuscirà mai a raggiungere uno sviluppo armonioso e completo ed anzi genererà astio e incomprensione tra connazionali. In questo senso non sono da condividere posizioni di separatismo territoriale e un’attenzione particolare deve essere rivolta al federalismo differenziato che, come tutti gli strumenti, può nuocere o migliorare a seconda delle modalità utilizzate nella sua gestione.

LA ZONA ECONOMICA SPECIALE UNICA SUD: CARATTERISTICHE

di Alessandra Di Giovambattista

26-10-2024 

Dal progetto iniziale, contenuto nell’articolo 4 del decreto-legge n. 91 del 2017 (c.d. decreto Sud), che prevedeva la creazione di diverse zone economiche speciali (ZES) individuate in specifici territori dell’Italia meridionale, si è passati, con il recente decreto-legge n. 124 del 19 settembre 2023, all’individuazione dell’unica macroarea del Meridione dove applicare le disposizioni a favore delle ZES. La zona unica Sud ha sostituito le 8 zone del Mezzogiorno che erano state individuate dal precedente decreto-legge del 2017 e che riguardavano le Regioni: Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna. La loro istituzione era finalizzata ad incentivare investimenti da parte di aziende già operanti o di nuovi investitori, attraverso benefici di tipo fiscale, nonché facilitazioni ed alleggerimenti di procedure burocratico-amministrative (come ad esempio l’autorizzazione unica per l’avvio delle attività produttive), nelle zone portuali e limitrofe ad esse. Per tali interventi il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha destinato risorse per 630 milioni di euro per investimenti in infrastrutture dedicate ai collegamenti con le reti trans-europee di trasporto (TEN-T) e 1,2 miliardi di euro per interventi da destinare a favore dei principali porti del Meridione.  Tuttavia l’avvio di tali nuovi incentivi legati solo a determinate zone del Paese ha fatto ripensare la misura nella sua interezza e, per favorire una programmazione integrata in tutto il territorio e coordinata con le varie attività, si è preferito costituire una ZES unica per il Mezzogiorno. E in tal senso si è cercato quindi di massimizzare e rilanciare sullo scenario economico mondiale la produzione, la competitività e la specificità di tutte le realtà produttive del Sud d’Italia, che rappresentano oggi un tessuto vivo ma che ha bisogno di essere valorizzato al meglio sia in ambito territoriale, sia settoriale. Così si cerca di far crescere al medesimo passo ed offrendo le stesse opportunità, tutte le aziende già presenti sul territorio e tutte quelle che vorranno insediarsi per utilizzare al meglio queste opportunità.

L’unità della ZES è anche spiegata dalla complessiva e generale difficoltà territoriale dell’intera area del Mezzogiorno che si presenta in costante ritardo nello sviluppo e negli investimenti rispetto alla media dell’Unione Europea. In particolare, secondo la pubblicazione DESI 2022 (compendio europeo che analizza l’Indice di Digitalizzazione dell’economia e della società, in inglese Digital Economy and Society Index - DESI), la stagnazione economica del Mezzogiorno è causata dal ritardo tecnologico e da una basso livello di scolarizzazione e tale gap non solo rappresenta un problema per l’Italia, ma assume rilevanza anche per tutta l’area europea, andando ad ostacolare il raggiungimento dell’obiettivo della coesione sociale, economica e territoriale a cui punta l’intera Europa. Pertanto l’estensione della zona ammessa ai benefici, a tutta l’area del mezzogiorno, cerca di colmare la differenza di risultati e performance che il Sud non riesce a garantire: non solo attraverso un’attenzione alle zone portuali e a quelle ad esse limitrofe, ma anche a tutto il territorio meridionale alla ricerca della razionalizzazione e dello sviluppo complessivo di tutta l’area e di tutti i settori affinché le politiche fiscali, basate essenzialmente sulle agevolazioni, possano svolgere al meglio la propria attività di motore dell’economia e dello sviluppo.

Il nuovo decreto-legge pone così un focus particolare anche sulla modalità di governo, cosiddetta governance delle realtà produttive presenti nelle ZES che deve essere adeguato all’unicità dell’ambito territoriale pur nel rispetto di ogni specificità locale. La strategia di sviluppo deve pertanto essere univoca e permettere il rilancio delle regioni del Sud seguendo un percorso unitario ma al contempo differente per ogni settore e territorio: ciò rende la governance complessa ed articolata. Pertanto la ZES unica prevede una Struttura di missione specifica, nell’ambito della Presidenza del consiglio dei Ministri, che raccoglie l’eredità della precedente impostazione legislativa e cerca di agire sui fattori critici delle aziende operanti nel Mezzogiorno. Quindi tutte le misure agevolative fiscali ed amministrative saranno coordinate a livello unitario al fine di gestire in modo coeso ed efficiente tutti i fondi e gli strumenti posti in gioco dalle amministrazioni europee, mediante il PNRR, e nazionali con lo sguardo rivolto verso la crescita armoniosa e sinergica di tutto il territorio meridionale. La sfida si gioca anche sull’impatto che il Sud d’Italia potrà avere per la nazione e per l’Europa tutta, con lo scopo di risvegliare il progresso delle aziende già esistenti ed attrarre le nuove attività produttive. A tal fine è disposto che la struttura di missione possa avvalersi del supporto e delle conoscenze professionali dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A - INVITALIA.

Viene prevista quindi l’apertura, presso la struttura di missione, di un portale unico telematico della ZES (portale web) e la predisposizione di una nuova procedura autorizzatoria basata sulla unicità del territorio della ZES. Il portale informatico, anch’esso strutturato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, fornirà tutte le informazioni necessarie alle imprese per poter godere dei benefici messi a disposizione e creerà i presupposti per accedere allo Sportello unico digitale S.U.D. ZES. Ad esso le aziende dovranno presentare istanze, documenti, programmi e progetti per attivare la procedura tecnica-amministrativa che verificherà i presupposti e rilascerà apposite autorizzazioni, nulla osta e pareri per poter realizzare i progetti presentati sotto l’egida delle normative amministrative e fiscali agevolative. L’obiettivo è quello di gestire all’unisono tutte le procedure autorizzative così da poter rafforzare il processo di efficientamento dell’attività burocratica svolta dalla pubblica amministrazione. Ed infatti l’unica procedura permetterà di non dover duplicare autorizzazioni, documenti, e decisioni; con il coinvolgimento poi di tutti i responsabili dei diversi procedimenti la decisione che verrà presa, giocoforza, in modo univoco troverà la sua naturale composizione nella definizione di un unico parere, decisione e/o autorizzazione che consentirà un’efficace azione ammnistrativa volta all’attuazione dei progetti presentati per la ZES unica per il mezzogiorno. Il portale web dovrà operare cercando di utilizzare i migliori standard tecnologici e rispettando la normativa prevista in materia di transizione digitale. Per ogni azienda verrà così costruito un fascicolo informatico d’impresa dove trovare tutti i documenti presentati per perfezionare il procedimento unico autorizzatorio; in via transitoria le richieste di autorizzazione saranno evase dallo sportello unico per le attività produttive (SUAP) territorialmente competente il quale provvederà ad inviare tutta la documentazione alla struttura di missione ZES.

È stata creata anche una cabina di regia per la ZES, senza oneri aggiuntivi per l’erario, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con compiti di controllo, monitoraggio, indirizzo e coordinamento; è composta da diversi ministri rappresentanti più settori e vi prendono parte anche i Presidenti delle regioni interessate dalla ZES unica. Tuttavia, con finalità di collaborazione e miglioramento degli obiettivi e delle azioni poste in essere, possono essere invitati a partecipare anche rappresentanti di enti pubblici locali e nazionali ed i portatori di interessi collettivi o diffusi. Nello specifico si parla di interessi collettivi quando vi è un interesse difeso da un’organizzazione, in quanto l’interesse per sua natura non è riconducibile ad un singolo soggetto. Pertanto sarà salvaguardato l’interesse omogeneo riconducibile ad un gruppo di soggetti e come tale è tutelabile esclusivamente attraverso la mediazione di un soggetto collettivo organizzato. L’interesse diffuso è invece riferibile a un complesso di persone non facilmente individuabili nella loro posizione di soggetti portatori di un interesse specifico. Si parla così di azioni intraprese, ad esempio, dai consumatori, o dai rappresentanti delle famiglie, o dagli utenti dei servizi pubblici, a tutela di tutta la categoria, di cui ognuno fa parte, che si muovono in gruppo perché singolarmente non avrebbero una forza contrattuale capace di poter contrastare la parte a cui rivendicare la tutela dei diritti lesi.

Questi quindi, in estrema sintesi gli obiettivi posti dalla nuova legislazione per sfidare la competitività internazionale sempre più forte e basata soprattutto sui processi di innovazione e ricerca che necessitano prima di tutto di ingenti capitali sia umani e sia finanziari.

Non rimane quindi che ragionare sulle eventuali difficoltà e criticità che potrebbero influire sullo sviluppo e l’evoluzione della misura qui descritta che se ben valutate ed analizzate potrebbero trasformarsi in opportunità, ma questa è un’altra tematica da approfondire.