IL PRIMO PASSO VERSO UNA LEGGE DI REGOLAMENTAZIONE DEL LOBBISMO
di Alessandra Di Giovambattista
Più di un anno fa, il 12 gennaio 2022, la Camera dei Deputati ha approvato la proposta di legge recante la disciplina dell’attività di lobbying. Si rammenta che la I Commissione della Camera - Affari costituzionali, Presidenza del Consiglio e Interni – avviò nel dicembre 2019 l’esame di più proposte di legge tra loro abbinate volte a regolare l’attività di rappresentanza degli interessi ed all’istituzione di un registro pubblico dei rappresentanti di interessi. La Commissione è giunta, dopo diverse audizioni a quella dell’agosto 2021 in cui si è adottato un testo unificato delle diverse proposte di legge.
In Italia il vuoto normativo in tema di lobbying è sempre esistito; tuttavia dal 1976 sono stati presentati almeno 96 disegni di legge, tutti lasciati decadere consentendo a privati e ad organizzazioni di continuare nell’attività di rappresentanza di interessi, in un contesto privo di inquadramento giuridico che ha favorito legami non trasparenti e non etici, spesso mossi dal tornaconto personale del singolo o dei soggetti da essi rappresentati che hanno potuto influenzare il corso degli eventi politici.
Il tema è molto delicato ed è bene ricordare, secondo la descrizione dell’enciclopedia Treccani, che il termine lobbying viene utilizzato “per definire quei gruppi di persone che, senza appartenere a un corpo legislativo e senza incarichi di governo, si propongono di esercitare la loro influenza su chi ha facoltà di decisioni politiche, per ottenere l’emanazione di provvedimenti normativi, in proprio favore o dei loro clienti, riguardo a determinati problemi o interessi”. In tale definizione possiamo far rientrare aziende, associazioni di categoria, privati, ordini professionali ed altre organizzazioni non meglio definite.
Alla luce del nuovo testo di disegno di legge - licenziato dalla Camera dei deputati dopo un percorso lungo ed accidentato, iniziato nel 2019 e assoggettato a modifiche mediazioni, scontri ed emendamenti ed inviato nel gennaio 2023 al Senato della Repubblica, con la speranza di un sua definitiva approvazione entro il 2023 - possiamo sottolineare sinteticamente alcuni aspetti di peculiare importanza:
• l’iscrizione al Registro nazionale per la trasparenza dell’attività di relazione per la rappresentanza di interessi, tenuto dall’Antitrust (Autorità garante della concorrenza e del mercato – AGCM), per coloro che intendono svolgere tale attività presso i decisori pubblici; l’elenco sarà consultabile da tutti i cittadini mediante l’utilizzo di spid o carta d’identità elettronica.
• L’istituzione di un’agenda degli incontri tra i rappresentanti di interessi ed i decisori pubblici che dovrà essere aggiornata dai rappresentanti settimanalmente. Invece i decisori pubblici potranno chiedere di rimuovere i contenuti giudicati non veritieri.
• La creazione di un Comitato di sorveglianza presso l’Antitrust che si occuperà di verificare la trasparenza dei processi decisionali pubblici, di comminare sanzioni amministrative in caso di violazioni delle disposizioni normative e di adottare un codice deontologico con le modalità di comportamento che dovranno tenere i rappresentanti degli interessi nello svolgimento della loro attività di relazioni istituzionali. Le funzioni del comitato di sorveglianza sono svolte da una Commissione bicamerale composta da 5 deputati e 5 senatori.
• La non applicazione delle norme in caso di rappresentanza di interessi svolta da enti pubblici o soggetti rappresentanti di essi nonché da partiti o movimenti politici e da organizzazioni sindacali ed imprenditoriali, come ad esempio Confindustria.
L’approvazione del disegno di legge, avvenuta con 339 voti favorevoli, nessun voto contrario, e 42 astenuti, tenta di colmare un vuoto normativo in materia di trasparenza e inclusività dei rapporti decisionali; spetterà ora al Senato modificare il testo o approvarlo così come votato alla Camera.
Esaminando in via sintetica il disegno di legge, si evidenzia il contenuto delle norme più importanti:
• l’oggetto dell’intervento legislativo riguarda l’attività delle relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi, intesa come contributo alla formazione delle decisioni pubbliche, svolta dai rappresentanti di interessi “particolari”, nell’osservanza della normativa vigente, nel rispetto dell’autonomia delle istituzioni e con obbligo di lealtà verso di esse. I principi ispiratori sono quelli di trasparenza, pubblicità, partecipazione democratica e conoscibilità dei processi ispiratori (articolo 1);
• i rappresentanti di interessi sono individuati nei soggetti che esercitano l’attività di lobbying, che si configura come ogni attività finalizzata alla rappresentanza di interessi, di rilevanza anche non generale e anche di natura non economica, nell’ambito dei processi pubblici e svolta da specifici soggetti in modo professionale. L’attività di rappresentanza di interessi viene svolta mediante molteplici modalità quali la presentazione di domande di incontro, proposte, richieste studi, ricerche, ecc. (articolo 2);
• le disposizioni emanate non trovano applicazione nei confronti di alcuni soggetti, quali i funzionari pubblici, i giornalisti, i rappresentanti dei governi e dei partiti, i movimenti e gruppi politici di Stati stranieri, i rappresentanti delle confessioni religiose riconosciute. Dal punto di vista oggettivo le disposizioni in materia di lobbying non si applicano: ai rapporti la cui pubblicità costituisce violazione delle norme sul segreto di Stato, d’ufficio, professionale o confessionale; alle attività di comunicazione istituzionale, orali o scritte, rese nell’ambito di sedute o audizioni presso gli organi parlamentari, o le commissioni; all’attività di rappresentanza svolta nell’ambito di processi decisionali che si concludono mediante protocolli d’intesa o altre modalità di decisione collettiva (articolo 3);
• l’istituzione del citato Registro per la trasparenza dell’attività dei soggetti che svolgono attività di lobbying al quale devono iscriversi tutti coloro che vogliono svolgere attività di relazione istituzionale per la rappresentanza di interessi. Il registro è tenuto presso la AGCM. Il registro, tenuto in forma digitale, è articolato in due parti: una ad accesso riservato ai soggetti iscritti e alle amministrazioni pubbliche e l’altra ad accesso pubblico, consultabile per via telematica (articolo 4);
• la creazione di un’agenda degli incontri tra lobbisti iscritti al registro e decisori pubblici; ciascun rappresentante di interessi aggiorna settimanalmente la propria agenda che è consultabile nella parte aperta del Registro alla pubblica lettura. È anche previsto un procedimento di opposizione da parte dei decisori pubblici alla pubblicazione di informazioni che risultano non veritiere (articolo 5);
• l’adozione di un codice deontologico da parte del Comitato di sorveglianza sulla trasparenza dei processi decisionali pubblici, istituito presso la AGCM (articolo 6);
• l’assegnazione all’AGCM della tenuta del registro e delle funzioni di sorveglianza e controllo di cui agli articoli 5 e 6. Con riferimento all’attività parlamentare le funzioni del Comitato di sorveglianza sono svolte da una commissione parlamentare bicamerale. I componenti del comitato sono nominati dal Presidente della Repubblica ed è composto da un magistrato della Corte di Cassazione, da un magistrato della Corte dei conti, e da un membro del CNEL che svolge anche le funzioni di Presidente del Comitato (articolo 7);
• la definizione dei diritti riconosciuti ai lobbisti iscritti nel registro. In particolare essi possono presentare ai decisori pubblici domande di incontro, proposte, richieste, studi, ricerche; possono svolgere attività dirette a perseguire interessi leciti di rilevanza non generale e concorrere alla formazione delle scelte pubbliche; accedere alle sedi istituzionali dei decisori pubblici (articolo 8);
• la determinazione di obblighi a cui sono tenuti gli iscritti al registro. In particolare si stabilisce il divieto per i lobbisti di corrispondere, a titolo di liberalità, somme di denaro o altre utilità economiche di rilevante importo ai decisori pubblici, nonché l’obbligo da parte di ciascun portatore di interessi di predisporre entro il 31 gennaio di ogni anno una relazione sull’attività di rappresentanza di interessi volta nell’anno precedente. Anche il Comitato di sorveglianza è tenuto a redigere, entro il 30 giugno di ogni anno, una relazione annuale sull'attività dei lobbisti, nella quale possono essere segnalate eventuali criticità e formulate proposte (articolo 9);
• l’istituzione di una procedura mediante la quale ciascun decisore pubblico può indire una consultazione qualora intenda proporre o adottare un atto normativo o regolatorio di carattere generale; tale procedura di consultazione deve essere pubblicata sul registro al fine di averne la massima pubblicità ed essere di facile accesso pubblico (articolo 10);
• la definizione di una disciplina sanzionatoria in caso di violazione di obblighi stabiliti dalla legge nei confronti del lobbista. Le sanzioni sono regolate in ragione della gravità della condotta, definendo così: l’ammonizione, la censura, la sospensione dall’iscrizione nel registro, la cancellazione dal registro (articolo 11).
La proposta di legge approvata, per ora, dalla sola Camera dei deputati ha indubbiamente il merito di provare a normare un ambito che finora è rimasto fuori da ogni regolamentazione; probabilmente questa situazione di totale delegificazione è stata voluta al fine di non palesare incontri, impegni, pressioni, interessi di singoli o di gruppi di potere per rendere meno trasparente possibile la rete di conoscenze e di clientele che generano scelte e decisioni politiche di favore per pochi soggetti, alimentando al contempo forme di corruzione.
Le nuove disposizioni riconoscono un ruolo importante ai portatori di interessi con la finalità di garantire, nel modo più ampio possibile, l’espressione democratica delle necessità e delle opportunità sentite dai soggetti operanti nel contesto socio-economico e più in generale dalla società civile.
Secondo diversi osservatori il registro unico nazionale dei portatori di interessi consentirà di chiarire i soggetti che svolgono tale attività, peraltro in modo professionale, ricompattando tutte le informazioni ad oggi presenti e frammentate presso i registri tenuti dalla Camera dei deputati, e da alcuni ministeri ed enti locali. Tale registro permetterà di conoscere gli incontri e le relazioni instauratisi tra i lobbisti ed i politici e funzionari pubblici.
Tuttavia si sottolineano alcune perplessità rappresentate dagli esperti del settore: in prima analisi si evidenzia che il sistema finora ha premiato coloro che hanno già l’abitudine e l’attitudine a trattare con i decisori pubblici, escludendo tutti gli altri potenziali interlocutori; in tale contesto il dubbio della corruzione riemerge prepotentemente ed è sostenuto dalla asimmetrie informative presenti ad oggi sul mercato. Sarà quindi importante vigilare e affinare la normativa proposta affinché tutti abbiano le stesse possibilità di svolgere l’attività di rappresentanza di interessi.
Un altro aspetto da sottolineare che presenta delle criticità con riferimento al processo di trasparenza delle decisioni pubbliche, riguarda la disposizione che, ad oggi, non obbliga al rispetto della legge sul lobbismo due importanti interlocutori: i sindacati e Confindustria. La motivazione posta a questa lettura legislativa sembra essere riconducibile al fatto che tali due interlocutori rappresentano gli interessi generali. Tuttavia è stato da più parti osservato che anche associazioni mondiali come Greenpeace o Amnesty International o le varie organizzazioni non governative (ONG) sono portatori di interessi generali, o meglio di attivismo (vedremo che l’OCSE definisce tale forma di tutela di interessi generali con la parola “advocacy”) e secondo la legge in esame loro saranno obbligati a tenere traccia e a dare conto degli incontri avuti con i decisori pubblici e di rendicontare l’attività di rappresentanza svolta, mentre questo obbligo non esisterà per altri attori quali quelli già menzionati cioè i sindacati e Confindustria. Eppure proprio questi ultimi già presenti e ben radicati con i loro interessi nel nostro Paese dovrebbero, forse, più degli altri rendicontare e rendere trasparenti incontri e decisioni prese; d’altronde proprio con tali interlocutori spesso i rappresentanti politici costruiscono i loro programmi di Governo e tale forma di trasparenza forse permetterebbe agli elettori anche di svolgere un controllo e di scegliere i propri rappresentanti in modo più consapevole e democratico. Sarebbe opportuno che la società conoscesse la loro influenza sulle scelte dei decisori pubblici che poi vengono votati.
Un altro aspetto da attenzionare riguarda il tempo che deve passare prima che un rappresentante pubblico (membri del Governo o delle giunte regionali) dopo essere cessato dal proprio incarico, possa agire privatamente come un lobbista; la legge per il momento fissa questo periodo di congelamento dell’attività in un anno. Anche per tale aspetto non sono mancate critiche; infatti un così breve lasso di tempo permette a soggetti attivi nell’ambito politico di sfruttare conoscenze di persone e di fatti che altri non hanno e che oltre a dare ad essi una rendita di posizione, generando asimmetrie informative, offre il fianco a corruzioni e connivenze dovute proprio al loro ruolo che li vede in una veste privilegiata rispetto agli altri lobbisti. La soluzione che potrebbe prospettarsi e legata non solo al prolungamento del periodo di congelamento, ben oltre l’anno previsto attualmente, ma anche all’inibizione dello svolgimento di attività di lobby nel settore nel quale il soggetto ha operato in veste di attore pubblico.
Non dovrebbero essere anche queste delle finalità che la legge sul lobbismo dovrebbe perseguire a garanzia della democrazia, della trasparenza e delle conoscenze consapevoli per la società civile?