LE POLITICHE FINANZIARIE DI CONTRASTO DEL COVID19
di Alessandra Di Giovambattista
Per contenere i danni derivanti dalla pandemia da COVID19, il Governo ha varato delle disposizioni con la finalità di sostenere la liquidità delle imprese ed i redditi delle famiglie ed assicurare l’accesso al credito prestando delle garanzie pubbliche. I termini per gli adempimenti fiscali sono stati fatti slittare così come anche i pagamenti di natura contributiva e fiscale. La spesa pubblica è pertanto aumentata da un lato per la proroga dei pagamenti tributari e contributivi (versante delle entrate), dall’altro per garantire in ambito sanitario una risposta efficace alla crisi da COVID19 e per sostenere famiglie ed imprese nelle proprie attività (versante delle spese e dei trasferimenti).
Sostegni ed aiuti provengono al nostro Paese anche da parte dell’Unione europea (UE) e delle banche centrali; in particolare si sottolineano le misure fortemente espansive della Banca centrale europea (BCE) e dell’Autorità europea di vigilanza delle banche (EBA) per sostenere la liquidità del sistema bancario e permettere agli istituti di credito di finanziare adeguatamente le attività produttive e le famiglie. Fin dall’inizio della pandemia l’Europa ha varato provvedimenti volti a contrastare la crisi economica; immediatamente si è reso meno rigido il meccanismo del vincolo di bilancio pubblico, conferendogli più flessibilità in termini di saldo, e si sono resi meno stringenti i limiti degli aiuti di Stato.
Poi tra le prime misure vi è stata l’autorizzazione di un pacchetto di aiuti di un valore di 540 miliardi di euro a favore dell’occupazione, dei lavoratori, delle imprese e degli Stati membri dell’UE. La ripresa ha richiesto sforzi congiunti da parte di tutti i Paesi membri; così è stato concordato, il 21 luglio 2020, un pacchetto di finanziamenti che riguarda per 1.074 mld di euro il bilancio UE a lungo termine (2021 – 2027) e per 750 mld di euro gli obiettivi da raggiungere con i finanziamenti definiti con NextGenerationEU (NGEU). Queste due misure costituiscono insieme lo strumento principale in risposta all’emergenza sanitaria da COVID19 per un ammontare complessivo di 1.824 mld di euro che a prezzi correnti corrispondono a più di 2.300 mld di euro.
Il bilancio a lungo termine della UE (dal 2021 al 2027) rappresenta la base di tutti i programmi pensati per superare la crisi e creare posti di lavoro nell’ottica di un’economia sostenibile per le future generazioni; il bilancio di lungo termine traccia una strada ai Governi per far sì che tutti i Paesi cerchino di raggiungere i medesimi obiettivi che comprendono anche la transizione verde (green deal europeo) ed il passaggio all’era digitale (futuro digitale europeo). Il tutto finalizzato affinché gli Stati diventino più sostenibili dal punto di vista ambientale e resilienti ai futuri shock economico/finanziari/sociali.
Con lo strumento di ripresa NGUE l’Unione Europea intende affrontare la pandemia da COVID19 mediante la sottoscrizione di prestiti fino ad un importo massimo di 750 mld di euro; tali risorse saranno utilizzate solo per far fronte alle conseguenze della crisi attraverso gli obiettivi del NGUE ed il termine finale per il rimborso dei prestiti è fissato al 31 dicembre 2058. Gli importi del programma sono erogati in ragione di sette sottoprogrammi che saranno finanziati sotto forma di prestiti o sovvenzioni: - dispositivo per la ripresa e resilienza (672,5 mld di euro), - REACT-UE (47,5 mld di euro), - orizzonte Europa (5 mld di euro), - InvestEU (5,6 mld di euro), - sviluppo rurale (7,5 mld di euro), - fondo per la transizione giusta (10 mld di euro), - rescEU (1,9 mld di euro).
Nel corso del 2021 e del 2022 gli Stati aderenti all’Unione Europea sono stati chiamati a presentare dei piani nazionali per la Ripresa e la Resilienza (PNRR), che rappresentano i programmi a cui sono state destinate la maggior parte delle risorse del NGEU (672,5 mld di euro) di cui prestiti per 360 mld di euro e sovvenzioni per 312,5 mld di euro. La differenza tra prestiti e sovvenzioni riguarda il fatto che i primi andranno restituiti (l’orizzonte è stato fissato alla fine del 2058), mentre le seconde sono erogazioni a fondo perduto e pertanto non richiedono forme di restituzione. Le sovvenzioni sono state impegnate negli anni 2021 e 2022 per una quota del 70% e sono state distribuite in base ai seguenti criteri:
- Disoccupazione nel periodo 2015-2019;
- Inverso del PIL pro capite;
- quota di popolazione presente sul territorio.
Il restante 30% sarà impegnato entro la fine del 2023 in base ai seguenti criteri:
- calo del PIL reale nel 2020;
- diminuzione del PIL reale nel periodo 2020-2021;
- inverso del PIL pro capite;
- percentuale di popolazione rispetto ai territori.
Gli Stati membri per ottenere le risorse sono chiamati a presentare dei programmi di investimento in sei settori specifici: - transizione verde, - trasformazione digitale, - occupazione e crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva, - coesione sociale e territoriale, - salute e resilienza, - politiche per la prossima generazione, comprese istruzione e competenze didattico/professionali.
I piani presentati sono sottoposti ad una Commissione che decide in base ad una serie di criteri tra i quali: l’attinenza del piano alle raccomandazioni indicate per i diversi Paesi nel semestre europeo, la capacità di rafforzamento del potenziale di crescita, della creazione di posti di lavoro e della resistenza sociale ed economica dei diversi Stati membri, l’effettiva destinazione di parte delle risorse (almeno il 37% del bilancio) allo scopo di raggiungere gli obiettivi di transizione verde e digitale. La valutazione dei piani viene approvata dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e i pagamenti sono autorizzati in ragione del conseguimento di determinati indicatori di obiettivo intermedi e finali.
Il 13 luglio 2021 il Consiglio europeo ha dato il via libera ai primi 12 paesi dell’Unione che hanno presentato i piani di utilizzo delle risorse stanziate per i vari PNRR, così individuati: Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lussemburgo, Portogallo, Slovacchia e Spagna. Il 28 luglio del 2021 si sono aggiunti altri quattro Paesi: Cipro, Croazia, Lituania e Slovenia a cui sono seguiti, l’8 settembre dello stesso anno le nazioni di Cechia e Irlanda. Successivamente il 5 ottobre si è aggiunta anche Malta ed il 29 ottobre 2021 l’Estonia, la Finlandia e la Romania. Nell’anno successivo, il 2022, e precisamente il 3 maggio sono stati autorizzati i PNRR di Bulgaria e Svezia, mentre il 17 giugno è stato dato il via libera per lo Stato della Polonia. Concludono l’Europa dei 27 i Paesi Bassi con autorizzazione data il 4 ottobre e l’Ungheria con il benestare dato il 16 dicembre 2022.
Dopo aver ottenuto la notifica ufficiale delle decisioni del Consiglio che approvano i vari PNRR gli Stati membri possono iniziare a firmare convenzioni bilaterali di sovvenzione e di prestito con la Commissione che prevedono, per i soli piani autorizzati nel 2021, di ricevere un prefinanziamento fino ad una quota del 13% dell’importo totale stanziato per la ripresa e la resilienza. Con la sottoscrizione delle convenzioni si definiranno anche le condizioni e le date entro le quali saranno erogate ulteriori risorse, ma solo dopo che la Commissione avrà verificato il raggiungimento degli obiettivi intermedi e finali posti a condizione dei finanziamenti complessivi dei diversi PNRR presentati dagli Stati membri.
Infine si evidenzia che dopo l’inizio del conflitto tra Russia e Ucraina la Commissione europea ha aggiunto, all’interno dei fondi da destinare ai PNRR dei diversi Stati membri, l’ulteriore obiettivo del piano REPowerEU finalizzato a superare la crisi del mercato dell’energia. Il PNRR contribuirà all’attuazione del programma di trasformazione del sistema energetico della UE che ha come focus l’eliminazione graduale da ogni forma di dipendenza dai combustibili fossili provenienti dalla Russia, finanziando infrastrutture e sostenendo riforme nel settore energetico. Pertanto all’interno dei diversi PNRR presentati dagli Stati dovranno trovare posto degli obiettivi dedicati al piano REPowerEU i quali, alla stregua del procedimento suddetto, dovranno essere valutati dalla Commissione al fine di consentirne il finanziamento.
Ad oggi la Commissione Europea ha versato all’Italia 24,9 mld di euro il 13 agosto del 2021 sotto forma di prefinanziamento; ha poi pagato la prima rata di 21 miliardi di euro (10 mld di euro in sovvenzioni a fondo perduto e 11mld di euro in prestiti) ad aprile 2022 dopo aver certificato che l’Italia aveva raggiunto le 51 scadenze fissate per la fine del 2021.
La seconda rata è pervenuta l’8 novembre del 2022, in tal caso il versamento di 21 mld di euro è arrivato dopo la certificazione da parte dell’UE del raggiungimento dei 45 obiettivi previsti entro il 30 giugno del 2022.
L’11 settembre del 2023 la Commissione europea ha dato il via libera al pagamento della terza rata del PNRR, per cui ad inizio ottobre dovrebbero arrivare circa 18,5 mld di euro; tale rata prevedeva il raggiungimento di 55 obiettivi entro la fine del 2022, tuttavia alcuni di essi non sono stati raggiunti e sono stati fatti slittare sulla quarta rata (nello specifico il focus verteva sull’ampliamento numerico degli alloggi per studenti).
La quarta rata è attesa per la fine del 2023 e per essa a fine luglio è arrivato il parere favorevole della Commissione per il citato trasferimento degli obiettivi che dovevano raggiungersi per ottenere la terza rata.
In totale le rate sono 10 e sono semestrali; finora le erogazioni complessive sono state pari a 85,4 mld di euro.
Per finanziare gli investimenti necessari al raggiungimento degli obiettivi del PNRR l’Italia ha integrato i finanziamenti con risorse nazionali creando il Fondo Nazionale Complementare per un importo di 30,6 mld di euro per gli anni dal 2021 al 2026. Il Fondo finanzia quindi un Piano nazionale complementare (PNC) che ha modalità di funzionamento analoghe al PNRR: sono individuati interventi e programmi con obiettivi iniziali, intermedi e finali, coerenti con la tempistica e la natura degli obiettivi contenuti nel PNRR.
Si è fatto notare che l’aumento dei costi dei progetti, causato dall’elevato tasso di inflazione e l’adattamento alle nuove norme che progressivamente si adottano, hanno causato una minore spesa delle risorse ricevute dall’UE rispetto al cronoprogramma. Per ora i ritardi di spesa non stanno causando ripercussioni negative sulle erogazioni dei fondi perché di fatto le scadenze hanno riguardato quasi esclusivamente riforme, con l’approvazione di norme specifiche e l’avvio di bandi, pertanto tutte attività prodromiche agli investimenti ed alla reale attività produttiva. Le cose potrebbero cambiare quando si dovranno aprire i nuovi cantieri e dalle parole si passerà alla concretezza dei fatti. Oggi, il problema principale e paradossale, rimane quello di avere la capacità di spendere in tempo tutte le risorse stanziate dagli organismo europei.