DALLA CREAZIONE DELLE ZONE ECONOMICHE SPECIALI ALLA ZONA ECONOMICA SPECIALE PER IL MEZZOGIORNO
di Alessandra Di Giovambattista
Con il decreto legge n. 91 del 20 giugno 2017 sono state istituite in Italia le Zone Economiche Speciali (ZES) con l’obiettivo di dare vigore e produttività a zone meno sviluppate ed in transizione economica presenti nel nostro Paese. Il regolamento di istituzione delle ZES era contenuto nel DPCM del 25 gennaio 2018, mentre successivi provvedimenti hanno modificato l’originaria legislazione. Le aree interessate sono quelle portuali e quelle limitrofe e ad esse collegate situate nelle regioni meridionali, che la programmazione europea del 2014 – 2020 aveva diviso in zone “meno sviluppate”, quelle situate in Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia e zone “in transizione” quelle localizzate in Abruzzo, Molise e Sardegna. Come vedremo, però, la legislazione è stata modificata per effetto del recente D.L. n. 124 del 2023.
Le realtà legate alle zone economiche speciali sono individuabili in diverse regioni del mondo; in totale sono stimate circa 4.000 aree ZES. Nello specifico sono presenti in Cina, nelle Filippine, nella Corea del Nord, in Russia ed in Europa le ritroviamo in Irlanda, Portogallo e Polonia. Si caratterizzano tutte per l’individuazione di aree dove sono riconosciuti benefici fiscali e semplificazioni amministrative con la finalità di far crescere e sviluppare zone che si presentano più arretrate o con maggiori difficoltà di sviluppo economico.
Sono aree specifiche, individuate all’interno di una nazione, in cui vengono eliminate le barriere commerciali, come ad esempio adempimenti burocratici, dazi, sovraprezzi, al fine di rendere più fluidi gli scambi ed attirare nuovi investimenti. Per sfruttare al meglio le opportunità, infatti, le ZES sono normalmente posizionate in ambiti geograficamente predisposti per gli scambi commerciali come porti e aeroporti, dove è più facile disporre e far entrare in sinergia mano d’opera, materie prime e personale tecnico specializzato per produrre beni e servizi. La ZES diventa così un luogo di produzione altamente qualificata, dove si concentrano i fattori produttivi, specialmente il lavoro, con la finalità di sfruttare al meglio il punto di convergenza tra importazioni di materie prime, semilavorati, componenti e flussi di esportazioni di prodotti e merci verso paesi esteri.
Occorre evidenziare che l’esempio forse più significativo in questo ambito può essere ricondotto all’esperienza cinese dove nei primi anni del 1980, e precisamente a partire dalla politica della “porta aperta” del 1978 portata avanti da Deng Xiaoping (successore di Mao Zedong), fu individuata la città di Shenzhen per implementare queste politiche di benefici e vantaggi che ha portato a successi davvero inaspettati. In Cina, più che di città, occorre parlare di ampie aree metropolitane e l’area di Shenzen si presentava povera con un’economia basata essenzialmente sulla pesca. In circa trent’anni l’area ha visto il passaggio da un’economia primordiale ad un centro di attrazione di numerosi investitori ed oggi è una città fortemente industrializzata e tra le più popolose della Cina (circa 12 milioni di abitanti); in essa si è assistito ad una valorizzazione del territorio che ha anche sviluppato e migliorato la sinergia con le zone limitrofe.
Così il buon successo ottenuto dall’area di Shenzen ha spinto verso queste politiche di incentivazione e di benefici e molti altri Paesi hanno adottato tali misure economico-fiscali che sembrano avere effettivamente un forte appeal per le aziende. Fa riflettere anche il caso di Dubai che rappresenta forse il caso di ZES più famosa al mondo con la creazione del Dubai Financial Centre (DIFC) che rappresenta una zona finanziaria libera, con giurisdizione indipendente in riferimento a diverse problematiche di tipo economico. Parlando di numeri si osserva che il DIFC, attraendo investitori da tutto il mondo, ha raggiunto un numero complessivo di circa 6.000 aziende registrate per la prima volta e nel solo primo semestre del 2024 ha registrato 830 nuove società, con un incremento del 24% rispetto al primo semestre del precedente anno (secondo i dati divulgati dallo stesso DIFC, il 30 luglio 2024). In questo contesto la politica dinamica della ZES è prodromica alla realizzazione di un centro logistico con vocazione al commercio alimentare che alla fine si presenterà come il più grande al mondo; contestualmente è previsto lo sviluppo della rete commerciale nella zona Asio-Pacifico rafforzando così il ruolo di competitor, ma forse sarebbe meglio dire leader, della città di Dubai nella catena di approvvigionamento dei prodotti e servizi che vanno dal fornitore al consumatore finale.
Con uno sguardo all’Europa si possono evidenziare le ZES dell’Irlanda, in particolare quella di Shannon, istituita nel 1959, dove vige un regime doganale speciale e sono garantiti vantaggi fiscali di diverso tipo, e quelle della Polonia, individuate anche con riferimento a specifiche caratteristiche produttive, come per le due aree di Katowice e di Cracovia a vocazione specializzata nell’industria dei trasporti (c.d. automotive).
Con la creazione di tali aggregazioni la politica europea si pone l’obiettivo di aumentare la competitività delle aziende che in esse vi operano, attrarre investimenti da operatori esteri, incrementare le esportazioni, sviluppare la produttività e l’innovazione, e non ultimo rafforzare il mercato del lavoro. Per maggior chiarezza occorre evidenziare che l’organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) individua diverse tipologie di ZES. Nello specifico: le zone di libero scambio (quelle presso porti ed aeroporti che prevedono esenzioni parziali o totali sui dazi dei beni che utilizzano materie prime importate, le lavorano e poi le riesportano), le export precessing zone (agevolano la riesportazione dei soli beni che vengono lavorati all’interno della zona stessa e il cui processo produttivo aggiunge valore al prodotto finito), le zone economiche speciali propriamente dette (si caratterizzano per la molteplicità delle agevolazioni, benefici e semplificazioni riservati alle aziende che in esse operano e che vi stabiliscono la propria sede), le zone speciali industriali (in esse i benefici sono riconosciuti solo ad aziende operanti in specifici settori che in esse si insediano). Le caratteristiche di ognuna di tali aree, che vengono proposte dalle diverse Nazioni, vengono verificate dalla Commissione europea per definirne l’effettiva operatività e la compatibilità con le norme in materia di aiuti di Stato (cioè il riconoscimento di aiuti finanziari a determinate attività o realtà produttive che presentano delle criticità che si vuole siano rimosse per motivi di politica economica e sociale).
Tornando all’Italia vediamo che l’iniziale esperienza di ZES, avviata nel 2017, ha come obiettivo, così come si legge nella relazione presentata al Senato della Repubblica, di fornire misure di sostegno alla nascita ed alla crescita delle imprese nel Sud d’Italia, mediante l’istituzione delle ZES, prevedendo pertanto semplificazioni, benefici e procedure più snelle per agevolare i cittadini e le attività imprenditoriali. Quindi un focus, un’attenzione rilevante, verso forme di incentivazione dell’imprenditoria giovanile e del processo di innovazione attraverso lo sviluppo di condizioni economiche favorevoli, incentivi fiscali e semplificazioni amministrativo-burocratiche per incentivare nuovi insediamenti industriali o far sviluppare quelli già esistenti nel Meridione.
Le ZES sono state individuate territorialmente all’interno dei confini dello Stato italiano, in zone geografiche ben delimitate ed identificabili che comprendono al proprio interno un’area portuale collegata alla rete transeuropea dei trasporti (trans-European transport networks TEN-T) così come individuata dalla normativa europea di riferimento (cioè il regolamento (UE) n. 1315/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013). La leva è basata sull’incremento degli investimenti e sulle attività di sviluppo d’impresa. Le zone assoggettabili a tali agevolazioni possono essere proposte dalle Regioni meno sviluppate ed in transizione, e successivamente istituite con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che ne verifica il rispetto delle condizioni indicate dalla normativa europea. Le Regioni oltre a proporre le zone devono anche presentare un piano di sviluppo strategico indicando le caratteristiche delle aree individuate e le potenzialità di sviluppo. Sono ricomprese in questi ambiti anche zone senza porti purché contigue, o in associazione con un’area portuale avente le caratteristiche richieste dalla normativa europea.
Il passaggio successivo al decreto del 2017, e sue seguenti modificazioni, che aveva di fatto istituito 7 ZES (ZES Abruzzo, ZES Calabria, ZES Campani, ZES Ionica interregionale Puglia – Basilicata, ZES Sicilia Orientale, ZES Sicilia occidentale e ZES Sardegna), è stato il recente decreto legge n. 124 del 19 settembre 2023 che dal primo gennaio 2024 ha sostituito le precedenti 7 zone economico speciali con un’unica zona: la Zona economica speciale per il Mezzogiorno. Gli obiettivi che si pongono a base della costituzione della nuova zona unica consentiranno di rendere competitive le aziende operanti nel territorio di definizione della ZES unica meridionale, sia quelle già presenti sia quelle che si costituiranno nel tempo. È prevista l’istituzione della cabina di regia ZES presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri che provvederà a coordinare, dirigere, vigilare e verificare le attività svolte all’interno della area delimitata. Gli strumenti informatici a disposizione degli operatori riguarderanno il portale informatico (web) della ZES e lo Sportello Unico Digitale ZES (c.d. S.U.D. ZES) nel quale confluiranno tutti gli sportelli attivati secondo la precedente normativa che aveva individuato le citate 7 zone meridionali.
Indubbiamente la costituzione dell’unica ZES permetterà di far entrare in sinergia tutte le aziende operanti sul territorio in quanto tutte ricomprese nell’area agevolata, senza tenerne fuori alcuna, come sarebbe potuto accadere con la definizione di singole zone. Ci si aspetta che le attività amministrative siano rese davvero snelle, lontano dalle logiche politiche e partitiche, nonché da quelle di tipo malavitoso. Si ricorda che a tale nuova realtà amministrativo-gestionale, rinnovabile per 10 anni quindi fino al 2034, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (il PNRR) ha destinato risorse per 630 milioni di euro per la realizzazione di “Interventi speciali per la coesione territoriale” gestiti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Ovviamente le risorse messe in gioco obbligano a controlli e monitoraggi seri e costanti se non si vuole, anche questa volta, mancare l’incontro futuro con l’innovazione, lo sviluppo ed il progresso delle potenziali attività svolte dagli imprenditori del Sud d’Italia.