ACCERTAMENTO TRIBUTARIO: LE PROSPETTIVE DELLA RIFORMA FISCALEdi Alessandra Di Giovambattista
Il disegno di legge delega sulla riforma fiscale, approvato nella seduta del Consiglio dei Ministri del 16 marzoc.a., prevede, tra le altre, delle norme in materia di accertamento tributario finalizzate a recuperare il rapporto tra fisco econtribuenti, quindi al miglioramento della compliance. Le nuove disposizioni si basano sull’uso della tecnologiainformatica volta a prevenire/correggere gli errori dei contribuenti, e conseguentemente a diminuire tempi e costidell’azione accertatrice da parte degli uffici finanziari, e ad individuare con più attenzione i possibili soggetti chepresentano una maggiore propensione all’evasione/elusione dalle imposte. Tali modifiche portano con sé ancheinnovazioni in ambito dei procedimenti relativi al contraddittorio preventivo ed all’adempimento spontaneo, conl’introduzione del concordato biennale preventivo.Tra le novità nell’ambito di questo argomento troviamo:- la revisione del principio del contraddittorio;- la razionalizzazione delle attività di analisi del rischio;- la cooperazione tra amministrazioni nazionali ed internazionali;- l’utilizzo di tecnologie digitali;- l’incentivazione dell’adempimento spontaneo del contribuente;- la garanzia della certezza del diritto tributario.Per quanto attiene al principio del contraddittorio la delega esprime la volontà di introdurre una disposizionegenerale che attribuisca al contribuente il diritto a partecipare al procedimento tributario, con alcune eccezioniriconducibili ai procedimenti di accertamento automatizzati. Si rammenta in vai generale che il contraddittorio è unostrumento che consente al contribuente di far valere le proprie ragioni durante i procedimenti di natura tributaria. In talmodo, il contribuente ha la possibilità di interloquire con gli uffici finanziari con la possibilità di correggere o smentirel’attività del Fisco. Nell’ordinamento comunitario il contraddittorio ha una formula molto ampia, rispetto alla nostra, erisponde all’esigenza che il contribuente possa difendersi rispetto alle pretese dell’amministrazione tributaria. In Italia,tuttavia, ci sono ancora notevoli aree di incertezza intorno a questo istituto, nonostante si sia cercato di miglioraresempre più la disciplina. L’obiettivo della riforma è quello di dare una normativa del diritto al contraddittorio la piùomogenea possibile cercando di creare dei presupposti validi perché si raggiunga, senza troppi oneri per le parti, ad unapace fiscale. Si cercherà anche di obbligare l’ente impositore a motivare espressamente il suo operato rispetto alleosservazioni formulate dal contribuente, generalizzando così la cd. motivazione rafforzata, ora prevista perlimitate fattispecie.Ad oggi l’analisi del rischio di evasione/elusione da parte dei contribuenti si basa sui dati dell’archivio deirapporti finanziari già avviata, in via sperimentale, ai sensi dell’articolo 11, comma 4 del DL n. 201 del 2011. Si mira,con la riforma, ad un potenziamento del dialogo tra banche dati che consentiranno di stilare elenchi sempre piùaffidabili circa le posizioni più sospette dal punto di vista fiscale al fine di rendere selettiva l’attività di controllo daparte degli uffici finanziari. Gli elenchi elaborati a livello centrale, mediante specifici criteri di rischio basatisull’utilizzo integrato delle informazioni comunicate dagli operatori finanziari all’Archivio dei rapporti finanziari edegli altri elementi presenti in Anagrafe tributaria, permetteranno a ciascuna Direzione regionale e provinciale diindirizzare l’ordinaria attività di controllo nei confronti delle posizioni a più elevato rischio di evasione, previaautonoma valutazione della proficuità comparata.Collegata all’analisi del rischio troviamo la collaborazione e la cooperazione tra amministrazioni nazionali edinternazionali; in particolare il mancato dialogo tra enti nazionali (es. regioni, comuni, erario, camere di commercio,ecc.) in ambito fiscale rende molto più facile l’evasione da parte dei grandi contribuenti; ma il problema si amplia se siconsidera che in un contesto di economia mondiale, globalizzata, si assiste ad un rapido sviluppo dei fenomenidell’evasione e dell’elusione fiscale internazionale agevolata dalla competizione fiscale tra Stati i quali invece checooperare verso un fine comune determinano politiche fiscali interne, espressione della propria sovranità territoriale.Per contro la cooperazione internazionale in ambito tributario è l’unica modalità che consentirà di recuperare gettitoattraverso il contrasto dei fenomeni dell’evasione e dell’elusione fiscale.L’utilizzo delle tecnologie digitali rappresenta la più recente frontiera su cui dovrà rapportarsi anche il fiscoitaliano; ai fini tributari la riforma ha pensato di implementarne diversi strumenti tra cui l’intelligenza artificiale, al finedi ottenere, grazie anche all’interoperabilità tra le banche dati, la disponibilità di informazioni rilevanti, con lo scopo di:prevenire gli errori dei contribuenti; circoscrivere l’azione di controllo nei confronti di soggetti a più alto rischio fiscale– evitando così di impattare negativamente in termini di spesa pubblica ed inutilmente su cittadini ed imprese onesti – amaggior garanzia dei principi relativi alla capacità contributiva, all’equità sociale e all’equilibrio delle finanzepubbliche; ridurre, conseguentemente i fenomeni di evasione ed elusione fiscale.Un’attenzione particolare è riservata anche all’adempimento spontaneo che rientra nel più ampio concetto dicompliance fiscale con la quale si intende rafforzare la spontanea adesione agli obblighi tributari da parte delcontribuente. Il centro della compliance fiscale va individuato nella Legge n. 23 del 2014; con essa si è introdotta unavera e propria rivoluzione in materia fiscale, già a partire dal suo obiettivo, ovverosia quello di modernizzare il rapportofisco-contribuente, rendendolo più semplice e cercando di stimolare la cooperazione e la collaborazione tra le parti,incentivando in tal modo l’assolvimento spontaneo degli obblighi tributari e favorendo l’emersione spontanea delle basiPagina 1 di 3
Pagina 2 di 3imponibili. Tra i vantaggi quello della riduzione del contenzioso tributario in modo da liberare risorse e concentrarel’amministrazione finanziaria all’azione di contrasto all’evasione nei confronti dei fenomeni più gravi (come le frodifiscali) e dei soggetti connotati da un più elevato profilo di rischio, puntando sull’efficace ricorso alle banche dati e sulleinterazioni tra le Istituzioni nazionali e internazionali. Ad oggi, in tale ambito il legislatore ha previsto:- l’introduzione di nuove forme di comunicazione tra fisco e contribuente; si tratta in particolare dellecosiddette lettere di invito alla compliance che consistono in comunicazioni finalizzate a semplificare leprocedure e stimolare l’adempimento spontaneo dei contribuenti. In tal modo l’Agenzia delle entratefornisce ai contribuenti gli elementi di cui è in possesso in modo da consentire al soggetto, mediantel’istituto del ravvedimento operoso, di porre rimedio agli eventuali errori o omissioni commessi.- La possibilità della correzione spontanea attraverso l’uso dell’istituto del ravvedimento operoso; come giàaccennato si permette al contribuente di sanare il proprio debito tributario nei confronti dell’erarioversando il tributo omesso maggiorato di una sanzione applicata però in modo ridotto. Con esso ilcontribuente rimedia volontariamente alla correzione di eventuali errori od omissioni commesse.- il perfezionamento di istituti deflattivi del contenzioso; tra di essi (vi è anche la voluntary disclosure e laprocedura di collaborazione internazionale) ci concentriamo sull’adempimento collaborativo in quanto èstato oggetto di specifiche modifiche in ambito della riforma fiscale. In generale tali istituti consentono alcontribuente di regolarizzare la propria posizione fiscale senza che si instauri un contenzioso giudiziario dinatura tributaria. Con l’adempimento collaborativo i contribuenti hanno la possibilità di pervenire conl’Agenzia delle entrate ad una comune valutazione delle situazioni suscettibili di produrre rischi fiscaliprima della presentazione della dichiarazione, attraverso forme di interlocuzione costante e preventiva suelementi di fatto. Ad oggi la procedura è rivolta ad un limitato numero di contribuenti - quelli con livelli diricavi o volume di affari non inferiore a 10 miliardi di euro o ad 1 miliardo di euro se hanno presentatoistanza di adesione al progetto pilota sul regime di adempimento collaborativo e a quelli che hannopresentato istanza di interpello - e vi si accede mediante specifica domanda.Per l’adempimento collaborativo la riforma ha previsto un potenziamento al fine di: accelerare il processo diprogressiva riduzione della soglia di accesso; consentire l’accesso anche a società che pur non presentando i requisiti diammissibilità, fanno parte di gruppi di imprese ove almeno una presenti i requisiti richiesti; introdurre la certificazionedi misurazione e controllo del rischio fiscale, introdurre nuove forme di contraddittorio preventivo, semplificare leprocedure di regolarizzazione anche mediante l’utilizzo del ravvedimento operoso; predisporre un codice di condottacirca i diritti e gli obblighi sia dell’amministrazione finanziaria sia dei contribuenti; potenziare gli effetti premialiconnessi all’adesione al regime riducendo le sanzioni amministrative tributarie ed alleggerendo quelle di natura penale.Sempre in tema di adempimento spontaneo la riforma reca l’introduzione di un nuovo istituto: il concordatopreventivo biennale a favore dei contribuenti di minori dimensioni, titolari di reddito di impresa e di lavoro autonomo.Le caratteristiche del nuovo istituto possono essere così riassunte: il contribuente, titolare di reddito di impresa e/o dilavoro autonomo con fatturato non particolarmente elevato, in contraddittorio, con modalità semplificate, con gli ufficifiscali si impegnerà ad accettare e a rispettare la proposta formulata dal fisco per la determinazione per due anni dellabase imponibile ai fini delle imposte sui redditi ed IRAP; in tal modo il contribuente saprà già l’ammontare delleimposte che dovrà versare nel biennio futuro. Gli eventuali maggiori o minori redditi imponibili rispetto a quelli oggettodel concordato, sono irrilevanti ai fini delle imposte sui redditi, IRAP e contributi previdenziali obbligatori (MA CHE èUNA SCOMMESSA??????), ma per essi restano fermi gli obblighi contabili e dichiarativi. L’imposta sul valoreaggiunto (IVA) verrà applicata secondo le regole ordinarie, mediante la trasmissione telematica dei corrispettivi e lafatturazione elettronica. Il regime decade se, a seguito di accertamento, emerge che il contribuente non ha dichiaratocorrettamente i ricavi o i compensi per un importo superiore a prestabilite soglie ritenute significative o qualora abbiacommesso altre violazioni fiscali di non lieve entità. Nello specifico le agenzie fiscali, utilizzando le informazioni inloro possesso nelle banche dati a disposizione, andrebbero ad effettuare una stima del reddito lordo sul quale verrebberocalcolate le imposte per i due anni in esame; qualora il contribuente accetti l’ipotesi presentata dal fisco non dovràpagare alcuna altra imposta sull’eventuale eccedenza e sarà esente da procedure di accertamento. Per accedere a talenuovo istituto non sarà il contribuente a fare domanda ma sarà l’amministrazione finanziaria, sulla base dei dati adisposizione, a proporre l’attivazione del concordato preventivo biennale, il tutto, come si recepisce dalle finalità dellalegge delega, in uno spirito di collaborazione con il contribuente volto al rispetto delle disposizioni fiscali. Anche in talcaso la volontà di varare tale nuovo strumento si collega con il tentativo di far emergere una parte di economiasommersa che genera l’evasione fiscale, in quanto gli uffici sono di fatto impossibilitati a svolgere un’attività diaccertamento efficace: si consideri che soltanto il 2, massimo il 2,5% delle dichiarazioni sono soggette a controlli. Conil concordato preventivo si andrebbe ad escludere una fetta di contribuenti dai controlli ordinari, in quanto avrebberoanticipatamente determinato la propria base imponibile; in tal modo i rapporti tra fisco e piccole medie imprese esoggetti con partita IVA verrebbero definiti preventivamente con il ritorno positivo in termini di serenità per icontribuenti e di minori oneri e di più efficace lotta all’evasione per l’Erario. In tal senso occorre infatti sottolineare chela nuova impostazione che si potrebbe definire di “patteggiamento” della base imponibile preventiva vede l’abbandonodi una politica di repressione dell’evasione fiscale che finora ha colpito a posteriori rispetto alla violazione commessa,con risultati nel tempo davvero poco efficaci. Si favorirebbe pertanto l’adempimento preventivo e spontaneo delcontribuente il quale però sarà comunque obbligato a presentare la dichiarazione dei redditi indicando il fatturatoeffettivo, anche se pagherà in base all’ammontare concordato. Si evidenzia, come già evidenziato, che in caso diPagina 2 di 3
Pagina 3 di 3irregolarità sull’indicazione dell’effettivo volume di ricavi/compensi, si decadrà dal regime del concordato preventivobiennale e questo, anche se ciò non è esplicitamente indicato, perché verrebbero a mancare i dati effettivi di volume diaffari che, insieme alla fatturazione elettronica ed agli scontrini telematici, saranno posti a base della determinazione deisuccessivi bienni di proposta di concordato. Va da sé che il contribuente non è obbligato ad accettare la proposta diconcordato, essendo questo un regime opzionale; tuttavia per le scelte razionali è ovvio che vi opteranno queicontribuenti che prevedono di accrescere il fatturato negli anni successivi, essi infatti potranno beneficiare dello scontosulle imposte che avrebbero dovuto pagare sulla parte di volume di affari che eccede quanto concordato con l’Erario.Infine nell’ambito della certezza del diritto le modifiche riguarderanno lo statuto del contribuente cherafforzeranno il legittimo affidamento del soggetto e la certezza del diritto, il tutto prevedendo maggiore attenzione daparte dell’ente impositore circa l’obbligo di motivazione dell’atto emesso, le prove su cui si basa la pretesa erariale cheandranno ben dettagliate, l’accesso agli atti del procedimento tributario da parte del contribuente. Il tutto al fine direndere più funzionale e più trasparente la procedura del contraddittorio tra Stato e cittadini.